De Davi à Golias: Uma breve história do ACNUR

Como o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) se tornou uma das principais agências da ONU, dando suporte a mais de 65 milhões de pessoas em todo o mundo.

Por André Zuzarte

O Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) impressiona pelo seu tamanho. Sua equipe é composta por mais de 10 mil funcionários que atuam em 130 países. Para o ano de 2018, estima-se que serão necessários mais de 8 bilhões de dólares para manter suas operações em funcionamento1. Dotado de um orçamento bilionário, a entidade assiste mais de 65 milhões de pessoas em todo o mundo. Desse total, 40,3 milhões são deslocados internos, ou seja, são indivíduos que foram expulsos de suas casas, mas que não saíram de seu país de origem. Outros 22,5 milhões são refugiados, indivíduos que buscaram refúgio em um novo país e tiveram seu pedido aceito. E há ainda 2,8 milhões que são solicitantes de refúgio, isto é, pessoas que ainda aguardam a resposta ao seu pedido2. Cabe ao ACNUR fornecer proteção e assistência a elas.

Pacote contendo produtos de sobrevivência entregue pela ACNUR (ou UNHCR, sigla em inglês). Kenya, 11 de dezembro de 2006. Foto: Sargento Steve Staedler, da Força Aérea Americana.

Mas nem sempre foi assim. A agência nascida dos escombros da Segunda Guerra Mundial em nada se assemelhava ao gigante humanitário de hoje. Pensada para existir por apenas três anos, completará em 2021 70 anos de existência. Sua atuação incisiva em um contexto favorável foi fundamental para crescer e se tornar uma das principais agências da ONU no mundo. O objetivo deste artigo é contar uma breve história desta valiosa instituição.

O nascimento da ACNUR

A criação do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados, em 1950, cinco anos depois do fim da Segunda Guerra Mundial, foi uma resposta aos anseios de diversos países que buscavam uma agência multilateral capaz de prover auxílio e encontrar soluções para os refugiados europeus remanescentes da guerra. As discussões se arrastaram pelo ano de 1949 e foram marcadas pela oposição entre União Soviética, França e EUA3.

A União Soviética se recusava a colaborar com uma agência que ajudaria os egressos dos países comunistas a encontrarem um novo lar no Ocidente. Afinal, a fuga desses cidadãos não abalava somente as fundações ideológicas do regime, mas também representava a perda de cérebros e braços que deixariam de contribuir para o fortalecimento do bloco comunista. A França, por sua vez, apoiada por outros países europeus, reivindicava a criação de uma instituição multilateral robusta, autônoma, capaz de dar uma resposta efetiva à questão dos refugiados europeus em um esforço de colaboração entre todos os países – especialmente na divisão dos gastos. Já os EUA, por sua vez, desejavam a criação de uma agência de mandato temporário que exigisse pouco financiamento e que se limitasse a prover assistência aos refugiados europeus até que fossem definitivamente assentados em um novo país. No contexto da disputa com o bloco soviético, a política externa americana adotou um tom unilateral e preferiu investir em suas próprias respostas à questão do refúgio ao invés de investir tempo e dinheiro em uma agência na qual teria que compartilhar as decisões com outros países.

O resultado final privilegiou a posição dos EUA. O ACNUR nasceu, assim, com poucas responsabilidades, pouca autonomia e poucos recursos. Foi criado com prazo de validade determinado:  três anos a contar a partir de 01 de janeiro de 1951. Cabia à agência garantir proteção legal aos refugiados. Desse modo, era sua responsabilidade identificar refugiados, providenciar documentos de viagem e auxiliá-los a obter reconhecimento de seu status legal até a efetivação de uma das três soluções duráveis previstas em seu estatuto: que fossem repatriados, reassentados ou integrados localmente4.

A crise húngara e o ponto de virada

Para seu primeiro ano de operação, o ACNUR contou com um orçamento de meros 300 mil dólares. As limitações impostas visavam garantir que essa agência internacional não iria representar nenhuma ameaça à soberania nacional dos países ocidentais nem impor grandes obrigações financeiras.

O princípio de não ameaça  orientou a própria definição de refugiados apresentada pela Convenção de 1951 e, junto ao ACNUR, constitui um dos pilares do  regime internacional de proteção a refugiados. Os governos concordaram com uma definição geral e universalmente aplicável do termo “refugiado” centrada no conceito de “temor bem-fundado de perseguição”. Ao mesmo tempo, restringiram seu alcance no tempo e no espaço: limitando a aplicação do conceito somente àqueles que se tornaram refugiados como resultado de eventos ocorridos antes de 1o de janeiro de 1951, na Europa5.

Apesar do baixo orçamento e das restrições ao seu mandato, o ACNUR não enfrentou maiores problemas na implementação das soluções duráveis graças ao contexto favorável da época à recepção de refugiados. A escassez de mão de obra nos países do Norte estimulou o (re)assentamento daqueles europeus remanescentes dotados de habilidades técnicas e com experiência em trabalhos manuais. Suas habilidades constituíam um bem valioso no movimento de reconstrução e expansão econômica desses países no pós-guerra6.

Além disso, a realidade da Guerra Fria tornava a repatriação uma solução fora de questão. O acolhimento aos egressos do bloco comunista revestiu-se de forte carga simbólica, fundamental na disputa entre ambas as potências. Os refugiados acolhidos tornaram-se símbolos dos arbítrios e privações do regime comunista em oposição aos países ocidentais – que usavam a acolhida aos europeus do Leste para se reafirmar como a terra da liberdade e da proteção.

A acolhida imediata aos deslocados pelo conflito na Hungria, em 1956, talvez seja o caso que melhor ilustra esta premissa. A repressão soviética aos revoltosos húngaros, que visavam sair da esfera de influência soviética e declarar a Hungria um país neutro, deslocou 200 mil pessoas. Imediatamente, países como Canadá, Chile, França, Dinamarca, Noruega e Suécia fizeram ofertas de asilo. Os EUA, sozinhos, se dispuseram a receber mais de 16 mil húngaros7.

Inicialmente, debateu-se se o ACNUR poderia atuar no caso, na medida em que estava limitado temporalmente e geograficamente pela Convenção de 1951. Paul Weiss, refugiado vienense e consultor jurídico do órgão à época, contornou o imbróglio argumentando que os eventos no país deveriam ser lidos como um desdobramento dos acontecimentos da década anterior, decorrentes da instalação de uma república popular dominada pelo Partido Comunista em 1947-48, o que habilitava, portanto, o órgão a atuar.

Ao contrário do que possa parecer à primeira vista, a acolhida em grande escala aos húngaros não foi produto de considerações humanitárias, mas resultado dos interesses econômicos e políticos do bloco ocidental. Mais que indivíduos em busca de proteção, os húngaros foram representados como guerreiros que lutavam pela liberdade e haviam sido expulsos de sua terra pela opressão soviética – imaginário fortemente alimentado pelas imagens dos embates contra as forças de repressão fornecidas pela cobertura midiática da guerra. Além disso, suas qualificações profissionais os tornavam facilmente incorporáveis ao mercado de trabalho carente de mão de obra qualificada.

A crise húngara representou um ponto de virada na trajetória do ACNUR. Sua atuação incisiva evidenciou a necessidade de se possuir uma agência especializada para lidar com as consequências humanitárias decorrentes das crises interestatais. Nos anos seguintes, o órgão se valeu da postura favorável dos países ocidentais aos fluxos de refugiados para expandir sua atuação, imprimindo progressivamente um caráter global ao então eurocêntrico regime internacional de refugiados.

O ACNUR amplia seus limites

A década de 1960 marcou o início de um novo capítulo na história do regime internacional de refugiados, com a maioria maciça dos novos fluxos de refugiados se originando nos países em desenvolvimento, especialmente no continente africano, mergulhado nas lutas por independência.

Esses novos refugiados não eram elegíveis à proteção do ACNUR tendo em vista que seu deslocamento não fora provocado por eventos ocorridos na Europa antes de 1951. O alto-comissário empossado em 1960, Félix Schnyder (1960-1965), demonstrava preocupação em relação ao destino desses indivíduos. Em sua visão, o órgão não poderia se eximir de agir e deveria encontrar meios legais para contornar as limitações que o impediam de atuar.

Imigrantes e refugiados: um tema do tempo presente. Foto: Pixabay.

Seu apelo foi acolhido pela Assembleia Geral da ONU que, através de diferentes resoluções, viabilizou a atuação do ACNUR nas crises no continente africano. Esse movimento de expansão viabilizado por sucessivas resoluções culminou na suspensão formal das restrições temporal e geográfica pelo Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados de 19678. O documento foi ratificado por nações que não haviam ratificado a Convenção de 1951 e seu texto “foi elaborado de tal forma que um governo que o assinasse concordaria, de fato, em assumir todas as obrigações da Convenção original”.9 Fortalecido e respaldado por um aparato legal abrangente, o ACNUR estendeu seus serviços ao continente africano.

A expansão do escopo de atuação do ACNUR se deu, em grande medida, por ação do próprio órgão que soube explorar a conjuntura favorável à questão do refúgio para contestar as limitações impostas pela Convenção de 1951. Seu papel decisivo nas crises que se sucederam ao longo das décadas de 1950 e 1960, especialmente a húngara, convenceu os países da necessidade de suspender definitivamente as restrições à sua atuação, autorizando-o a intervir em fluxos futuros de modo a se dirimir os efeitos desestabilizadores de deslocamentos em massa não previstos. A partir da década de 1970, porém, o esfriamento da economia internacional e o aprofundamento dos fluxos do Sul em direção ao Norte interromperam essa expansão, dando início a uma crescente onda de intolerância dos países em geral à presença de refugiados em seus territórios

A força de trabalho dos refugiados, desejável nos tempos de bonança econômica, tornou-se dispensável, um excedente com o qual os países não queriam mais lidar. Somado a isso, a mudança no perfil do “refugiado tradicional” acirrou ainda mais essa hostilidade: os novos fluxos não eram apenas maiores em quantidade, mas diferentes em sua origem.  Não se tratava mais de europeus do Leste, mas indivíduos oriundos das regiões mais pobres do globo. A partir do momento em que esses novos fluxos passaram a se dirigir para o Norte, a tolerância dos países desenvolvidos se esgotou.

De lá para cá, a situação só se agravou. De Norte a Sul, os países desenvolveram aparatos sofisticados para manter refugiados longe de seus territórios e dificultar a vida dos que já se encontram dentro de suas fronteiras. Proliferação de campos de detenção, suspensão dos programas de reassentamento, devolução de embarcações lotadas e precárias aos portos de origem são só alguns dos elementos que compõem o trágico repertório de medidas criadas para afastar esses corpos indesejáveis. A ascensão de partidos conservadores com forte retórica nacionalista ao redor do mundo comprova, porém, que a hostilidade não se limita às esferas governamentais, mas encontra (cada vez mais) forte acolhida junto aos cidadãos comuns.

Em seus quase 70 anos de existência, o ACNUR enfrenta hoje um de seus maiores desafios. Pressionada pelos seus principais doadores, a agência adota uma posição ambígua que visa resguardar o direito dos refugiados sem colocar em risco seu orçamento. Enquanto isso, sem terem para onde ir e sem poderem retornar, refugiados são condenados a viver na precariedade ou, em muitos casos, na ilegalidade, confinados em campos ou espalhados pelas grandes cidades. Os tempos de crise exigem que a agência recupere sua atuação incisiva que a permitiu crescer e se firmar como a principal autoridade na temática do refúgio. É necessário pressionar os países a cumprirem os compromissos assumidos pela adesão à Convenção de 1951 e ao Protocolo de 1967, garantindo que os refugiados, ao aportarem em suas fronteiras, encontrem um espaço de proteção e acolhida e não de hostilidade.


Notas

1 Dados disponíveis no site do ACNUR. Para acessá-los: http://www.unhcr.org/history-of-unhcr.html.

2 Informações extraídas do último relatório “Tendências Globais” lançado pelo ACNUR em 2017. Para acessá-lo na íntegra: http://www.unhcr.org/globaltrends2016/

3 LOESCHER, Gil. Beyond Charity: International Cooperation and the Global Refugee Crisis. Nova York: Oxford University Press, 1996.

4 Em seu estatuto, o ACNUR prevê três soluções duráveis: a repatriação, que garante o retorno para o país de origem após o término dos conflitos; a integração local, que viabiliza a permanência no país de primeiro asilo; e o reassentamento, que garante a acolhida em um terceiro país nos casos em que o país de primeiro asilo for incapaz de atender às necessidades de proteção do refugiado

5 Para acessar informações sobre a Convenção de 1951: http://www.acnur.org/portugues/convencao-de-1951/

6 BARNETT, Laura. Global Governance and the Evolution of the international refugee regime. International Journal of Refugee Law 14, n°23. 2002

7 BARNETT, Michael; FINNEMORE, Martha. Rules for the World: International Organizations in Global Politics. Ithaca: Cornell University Press, 2004.

8 Para acessar o Protocolo de 1967 na íntegra: http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/portugues/BD_Legal/Instrumentos_Internacionais/Protocolo_de_1967

9 LOESCHER, Gil. Idem, p. 80.


Sugestões Bibliográficas

BARNETT, Michael; FINNEMORE, Martha. Rules for the World: International Organizations in Global Politics. Ithaca: Cornell University Press, 2004.

CHIMNI, B.S. From Resettlement to Involuntary Repatriation: Towards a Critical History of Durable Solutions to Refugee Problems’. Refugee Survey Quarterly 23:3, pp. 55- 73, 2004.

LOESCHER, Gil. Beyond Charity: International Cooperation and the Global Refugee Crisis, New York: Oxford University Press, 1996.

_________. The UNHCR and World Politics: A Perilous Path. Gil Loescher. Oxford: Oxford University Press, 2001.

COHEN, Daniel. In War’s Wake: Europe’s Displaced Persons in the Postwar Order. Oxford: Oxford University Press, 2011.

ZUZARTE, André Luiz Morais. O Milhão Restante, o Brasil e a evolução da proteção internacional a refugiados (1946- 1952). Dissertação apresentada ao Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC) para obtenção do grau de mestre. FGV/CPDOC, Rio de Janeiro, 2013.


André Zuzarte é professor de Política Internacional na FGV/Rio. Em seu doutorado no instituto de relações internacionais (IRI) da Puc-Rio, pesquisa o processo de integração de refugiados nas cidades de São Paulo e Rio de Janeiro. Mestre pelo programa de História, Política e Bens Culturais do CPDOC/FGV, estudou a questão do refúgio no pós-guerra, que resultou na dissertação “O milhão restante, o Brasil e a evolução da proteção internacional a refugiados (1946-1952)”. Integrou por dois anos a equipe de voluntário da PARES/Cáritas RJ, ONG responsável pelo acolhimento e proteção dos refugiados na cidade.


Como citar este artigo

ZUZARTE, André. De Davi à Golias: Uma breve história do ACNUR (artigo). In: Café História – história feita com cliques. Disponível em: https://www.cafehistoria.com.br/breve-historia-acnur/. Publicado em: 30 abr. 2018. Acesso: [informar data].

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